Réflexions sur les perspectives d’amendements de la Constitution de 1987

Quelle que soit la position que l’on peut avoir sur l’opportunité d’amender la Constitution ou sur le contenu d’éventuelles propositions d’amendement, on doit admettre que les pouvoirs publics sont à même d’entamer aujourd’hui le processus y conduisant conformément au calendrier contraignant établi dans le titre XIII de la Constitution. Cependant, cette démarche ne saurait être exempte de questionnements  tant la procédure constitutionnelle est dans sa conception même chargée de virtualités problématiques.

L’un des reproches les plus couramment adressés aux constituants  de 1987 est d’avoir cherché à tout prévoir et à tout régir jusqu’à l’amour des parents auquel ont droit les enfants aux termes de l’article 261ⁱ. Le professeur Mirlande Manigat souligne à cet égard que « S’efforçant de tout prévoir, le texte se penche sur la vie nationale dans ses aspects publics et collectifs, mais s’introduit également dans le domaine privé et individuel comme si cette double consécration garantissait la pérennité et l’efficacité des normesⁱⁱ». Il s’agit pourtant d’une démarche récurrente du pouvoir constituant originaire, et sous différentes latitudes, à chaque fois qu’au lendemain d’un évènement majeur, d’une rupture avec un ordre politique antérieur, d’un processus déconstituantⁱⁱⁱ , il se croit investi du pouvoir de «refaire le monde» ou tout au moins d’un pouvoir de régénération nationale.

Paradoxalement, face aux nombreuses failles décelées dans la Constitution de 1987, on risque de se retrouver dans une situation où le pouvoir constituant dérivé se sente dans l’obligation de tout refaire et d’un seul coup ou tout au moins d’avoir à effectuer une révision majeure touchant à des points essentiels de la Constitution.   Les insuffisances identifiées dans le texte constitutionnel par différents autorités et secteurs (Président de la République, Parlementaires, société civile etc.), en plus de leur importance matérielle, sont d’une grande envergure quant à la diversité des domaines concernés (régime politique, équilibre des pouvoirs publics, défense nationale, droit de la nationalité, rythme des scrutins, organisation décentralisée de la République)^iv.  Etant donné que l’on est dans la période  indiquée selon le chronogramme constitutionnel  pour élaborer la proposition d’amendements  et que certaines données factuelles sont favorables à la réalisation cette démarche, il y a lieu d’explorer les voies et moyens propres à assurer le succès de ce nouvel acte constituant dans le but de régler des problèmes de fond affectant la vie politique.

A analyser la problématique de la réforme constitutionnelle telle qu’actuellement posée au niveau des pouvoirs publics et de la société civile^v, certains éléments à inclure dans une proposition d’amendement sont susceptibles de recueillir une adhésion majoritaire tant dans le corps social que dans la représentation nationale. Il en est ainsi de la réforme du droit de la nationalité. En revanche, certains autres aspects sont loin de rassembler une grande diversité de secteurs. C’est le cas de la problématique des Forces armées d’Haïti. Certaines personnes n’en veulent  plus en se remémorant  quelques souvenirs malheureux mais tout en oubliant que la fonction de défense nationale et du maintien de la sécurité extérieure de l’Etat est permanente et créera forcément un organe. D’autres  ont un problème avec la dénomination des FADH et veulent en faire une « force publique » comme on a fait du préfet un « délégué ». D’autres encore plus raisonnables, dira-t-on, veulent mieux encadrer juridiquement leur fonctionnement et les soumettre véritablement au pouvoir civil.

Par ailleurs,  d’autres aspects de la réforme constitutionnelle nécessitent des réflexions sereines et profondes qui ne peuvent avoir lieu dans le court laps de temps imparti au pouvoir constituant institué par le titre XIII de la Constitution en tenant compte des multiples autres priorités auxquelles font face la Nation et ses représentants. A titre d’illustration on peut citer le choix même du régime politique et la question du maintien ou pas de la dyarchie de l’Exécutif, la question de l’organisation administrative de l’Etat (la forme de la décentralisation territoriale en particulier) voire la question peu abordée mais fondamentale du domaine de la loi et des règlements.  Face à la complexité du débat constitutionnel, il y a lieu de réfléchir sur la question de l’amendement du titre XIII de la Constitution relatif à la procédure d’amendements(I) et sur la nécessité de veiller à ce que les amendements réalisés ne soient pas eux-mêmes dommageables pour la Communauté notamment en hypothéquant les acquis démocratiques de 1987 (II).

Paradoxalement, face aux nombreuses failles décelées dans la Constitution de 1987, on risque de se retrouver dans une situation où le pouvoir constituant dérivé se sente dans l’obligation de tout refaire et d’un seul coup ou tout au moins d’avoir à effectuer une révision majeure touchant à des points essentiels de la Constitution.

I-L’opportunité d’amender la procédure d’amendement de la Constitution de 1987

S’il est un point qui doit retenir l’attention des pouvoirs publics à la fin de la présente Législature et au moment constitutionnel de l’initiative de l’amendement c’est  l’impossibilité de réaliser d’un seul coup l’ensemble des amendements souhaités. Cette situation s’explique de deux façons. D’abord les insuffisances attribuées au texte de 1987 sont bien trop nombreuses, ensuite, et cette deuxième explication est liée à la précédente, un retard considérable a été mis dans l’organisation du débat constitutionnel  sans compter qu’en dépit des efforts des uns et des autres,  les suspicions  et la méfiance ne  sont pas encore tout à fait dissipées.      Une démarche participative a été initiée à deux niveaux par les pouvoirs publics en vue d’impliquer un  maximum de secteurs dans le débat constitutionnel. La création du groupe de travail sur la Constitution dont la composition n’est pas sans refléter une certaine diversité ainsi que les efforts de celui-ci pour recueillir les avis de différents secteurs de  la vie nationale en témoignent. Cependant, loin de permettre un toilettage complet du texte cette démarche est révélatrice de la difficulté de cerner tous les problèmes que peut poser une modification constitutionnelle, ne serait-ce que s’agissant du choix des dispositions à amender dont certaines ne sont pas suffisamment éprouvées par la pratique.

Il  ne faut pas oublier en effet que l’amendement n’est que la voie ultime à envisager quant une disposition semble poser problème, des possibilités demeurant quant aux modalités d’interprétation du texte surtout, il est vrai, quand existe une juridiction constitutionnelle efficiente. De même, il faut noter que la question constitutionnelle revêt une importance si fondamentale pour une Nation qu’elle requiert une grande sérénité dans les réflexions et la réalisation d’études pertinentes et doit donc s’inscrire dans la durée.

A coté de ces difficultés, d’autres pourront tenir à la configuration de la représentation nationale et à la possibilité de réunir la majorité qualifiée des deux tiers des membres de chacune des Chambres autour de la proposition d’amendement conformément à l’article 282 de la Constitution. Il est donc essentiel de retenir dans un tel contexte des propositions d’amendements suffisamment consensuels pour transcender les préoccupations purement partisanes. Il est aussi utile d’impliquer autant que faire se peut les parlementaires  dans les débats initiaux concernant les amendements afin de recueillir un maximum d’adhésions individuelles à la proposition. La réalité politique haïtienne actuelle a démontré que les négociations avec les parlementaires pris individuellement ou dans le cadre des groupes auxquels ils appartiennent sont plus efficaces que les discussions avec les structures partisanes.

Compte tenu des difficultés que pose le processus d’amendement constitutionnel actuellement initié notamment quant à son ampleur, il y a lieu de faire de sérieuses considérations quant aux amendements futurs.

D’abord il serait intéressant notamment au niveau des Chambres législatives de réaliser des études en mobilisant les ressources adéquates à chaque fois que des dispositions constitutionnelles font naitre des difficultés quant à leur application. Celles-ci peuvent constituer d’utiles intrants pour des modifications constitutionnelles futures. Ensuite, doit être posée la question de l’amendement du titre XIII de la Constitution relatif à l’amendement en vue de la rendre plus souple et donc de faciliter la réalisation des amendements futurs.

Peu de réflexions ont été réalisées jusqu’ici autour des moyens pour faire face à la particulière rigidité de la Constitution de 1987 c’est-à-dire au fait qu’elle soit difficile à amender. Il y a donc lieu de réfléchir sur la faisabilité et surtout la régularité d’une telle démarche dès lors que dans un premier temps on se conforme au titre XIII à amender. Une piste à explorer serait par exemple de garder les contraintes en termes de majorité voire de les aggraver et de les préciser mais en enlevant les obstacles liés à la chronologie de la révision qui posent le plus de problèmes. Ainsi,  la révision pourrait intervenir à tout moment sans avoir à recueillir l’adhésion de deux législatures successives.

La seule contrainte serait au niveau des majorités qualifiées exigées.

En effet, si on envisage les amendements futurs dans le cadre du titre XIII actuel de la Constitution, à défaut du développement d’une vie politique partisane institutionnalisée et axée sur des idées, on pourra toujours craindre des difficultés quant à la possibilité de réaliser effectivement une modification de la Constitution selon le chronogramme fixé.

L’amendement de la procédure d’amendement en s’y conformant offre l’avantage de ne pas nécessiter de violation de la légalité constitutionnelle tout en permettant à la Constitution de tenir compte des évolutions de la vie nationale et internationale. Cette option a été peu abordée dans la doctrine constitutionnelle haïtienne. Des discussions ont néanmoins fait jour sur sa faisabilité en la considérant comme irrégulière sans avancer de fondement d’ordre juridique ou à l’assimiler à l’adoption d’une nouvelle Constitution. L’on se propose ici de démontrer qu’une telle démarche s’inscrirait dans l’orthodoxie constitutionnelle et permettrait le maintien de la stabilité institutionnelle. Cette option avait d’ailleurs été envisagée en France avant la mise en œuvre de la stratégie gaullienne de révision contra constitutionem en 1958.

En 1955 une résolution portant sur l’article 90 de la Constitution de 1946 avait été adoptée mais n’avait pas fait l’objet de seconde lecture. Il s’agissait de modifier la procédure de révision de la Constitution aux fins de faciliter un amendement. Ce choix, dans le contexte haïtien, permettrait de modifier pour l’avenir le titre XIII par exemple en y enlevant toutes les contraintes liées au temps. On pourrait comme susdit garder l’initiative partagée et renforcer les majorités requises lors du vote de l’Assemblée nationale (deux tiers des membres de chaque Chambre par exemple). L’amendement serait possible à tout moment dans la mesure qu’elle recueille une adhésion majoritaire dans la représentation nationale. La question de l’«amendabilité» du titre XIII de la Constitution devrait inévitablement retenir l’attention autant des parlementaires que des autres acteurs de la vie politique. En effet, si on admet la nécessité d’avoir une Constitution souple dans la limite du raisonnable en tenant compte  de ce qui lui est consubstantiel, une solennité dans son adoption et sa modification, il y a lieu d’en amender la procédure d’amendement. Une Constitution, pour jouer pleinement son rôle de digue contre les errements des pouvoirs constitués doit avoir en effet un certain degré de rigidité mais la volatilité de la conjoncture exige aussi une certaine flexibilité.

S’il est vrai que la non-réalisation d’amendements depuis 1987 était surtout due au caractère tumultueux de la vie politique et d’une insuffisance de vision cohérente exprimée au niveau de la classe politique et de la société civile il n’empêche que les préoccupations actuellement exprimées sur la Constitution posent le problème de la rigidité du texte constitutionnel. Cependant, dans la conjoncture actuelle, différents secteurs de la société ont exprimé à tort ou à raison le  ^vicaractère urgent de certains amendements qui fait ressortir la nécessité, au-delà d’un minimum d’accord sur les dispositions à amender, la nécessité pour Haïti de disposer d’une Constitution moins rigide. Cela permettrait, de pouvoir réaliser des amendements en fonction des évolutions du pays en dehors d’un corset trop serré. Il est donc nécessaire de souligner le caractère amendable des dispositions du titre XIII de la Constitution et, même, au final de toute disposition constitutionnelle même réputée intangible.

Dans une perspective positiviste, les limites au pouvoir constituant ne sauraient être autres que celles qui sont formulées dans le texte constitutionnel lui-même. Et, dans le cas qui nous occupe, les seules limites matérielles au pouvoir d’amendement sont celles contenues dans l’article 284-4 de la Constitution de 1987 relatif au caractère républicain et démocratique de l’État. Autrement dit, aucune disposition constitutionnelle ne prohibant l’amendement du titre XIII, celui-ci est pleinement amendable. Même au cas où l’on adhérerait à la thèse hostile à la possibilité de la «double révision successive» cela ne sécuriserait que le seul article 284-4 et n’entrainerait pas une intangibilité de l’ensemble de la procédure d’amendement or, la thèse sus-parlée est elle-même insoutenable. En fait on ne pourrait en discuter qu’au cas où on serait en présence de ce que Kemal Gozler appelle une «règle auto-référentielle»^vii à savoir si cet article s’excluait de toute révision par exemple avec une disposition spécifiant in fine : «Le présent article ne peut faire l’objet d’amendement»^viii. Un premier amendement serait adopté pour supprimer l’article 284-4 et par la suite un autre remettrait en cause le caractère républicain et démocratique de l’État^ix.

Il n’y a pas lieu de s’étendre longuement sur la question de l’ « amendabilité » de la procédure d’amendement dès lors qu’aucune prohibition visant son amendement n’est posée dans la Constitution haïtienne elle-même à l’inverse de la Constitution japonaise^x. La doctrine majoritaire ne soulève pas véritablement ce débat et le fondement juridique de la thèse de l’ « inamendabilité » de la procédure d’amendement est très difficile à formuler.

En fait les contestations doctrinales de l’ « amendabilité » portent essentiellement sur un amendement qui serait réalisé de manière irrégulière, sans respecter l’actuelle procédure d’amendement^xi. Il s’agirait effectivement d’une simple violation de la Constitution qui, si elle est consacrée de manière durable par le souverain, représenterait l’élaboration d’une nouvelle Constitution après une rupture factuelle de l’ordre constitutionnel précédent. De ce point de vue, on peut dire que la doctrine haïtienne est pratiquement unanime sur l’« amendabilité » de la procédure d’amendement dans la mesure où on s’y conforme.

Par contre, les débats les plus fréquents au niveau de la doctrine étrangère tiennent à  la question du caractère insurmontable ou pas de la prohibition de certains amendements comme celle posée dans l’article 284-4^xii. Or , comme il a été souligné dans les lignes qui précèdent, en l’absence de règles autoréférentielles prohibant l’amendement d’un article ou d’une disposition d’article, par le jeu des révisions successives, toutes les dispositions constitutionnelles sont amendables.

 

II-La nécessaire vigilance face à des réformes constitutionnelles régressives

Plus de vingt ans après son entrée en vigueur il est certes nécessaire de penser à une évaluation du dispositif constitutionnel de 1982 mais on ne doit aucunement occulter dans cette démarche le contexte de son adoption et en quoi la conjoncture présente en est différente. En effet, la Constitution de 1987 s’est voulue un rempart contre des pratiques fort anciennes de la vie politique haïtienne qui, en dépit de certaines mutations perdurent. Le préambule de la Constitution reflète bien cette préoccupation. Aussi, le changement de régime politique tout comme le fait de revisiter les modalités d’exercice du mandat présidentiel entre autres ne doivent pas être considérées comme une démarche anodine. On doit réfléchir de manière approfondie sur leur bien-fondé à la lumière de l’expérience politique haïtienne mais également des influences étrangères dont certaines peuvent être dommageables pour la collectivité nationale.

Autant la réforme constitutionnelle peut ouvrir de nouvelles perspectives intéressantes pour les sujets de droit autant elle peut être dangereuse si elle n’est pas réalisée de manière sereine et dans le souci réel de l’intérêt général.

Le contexte international actuel, particulièrement latino-américain, est riche en contreexemples de réformes constitutionnelles régressives en termes de libéralisme politique ou de garantie des droits fondamentaux. Ces contre-exemples sont à éviter et il est urgent pour les acteurs de la société civile en particulier de toucher les représentants du Peuple de la nécessité de ne pas emprunter ces voies ténébreuses. Le totalitarisme prétendument vertueux est en effet entrain de s’imposer insidieusement dans certains pays latino-américains où les droits fondamentaux sont de plus en plus bafoués et la liberté de la presse  et celles de l’expression des idées et opinions  remises en cause.

Une autre «mode» présente aussi bien  en Amérique latine qu’en Afrique vise à favoriser la réélection  des Chefs d’Etat en fonctions parfois sans limitation du nombre de mandats.  Des changements de cette nature sont contraires à la nécessaire institutionnalisation de la vie démocratique et sont encore plus à éviter dans le contexte historique d’Haïti. Un argument commun consiste à prétendre qu’un mandat est insuffisant à un Président pour réaliser ses objectifs politiques de même que deux mandats non consécutifs. Toutefois, dans un cadre démocratique, il est préférable que tout projet politique soit conçu dans le cadre institutionnel d’une structure politique durable destinée à concourir à l’expression des suffrages. Tout Homme ou Femme politique ayant un projet politique a intérêt à emprunter la voie institutionnelle qui correspond à la démocratie libérale et non celle du pouvoir personnel. Il n’appartient pas à un Président de réaliser seul un projet mais à une équipe institutionnalisée dans une structure partisane de le faire. Aussi, la perpétuation au pouvoir d’un individu n’est pas une nécessité pour l’efficience politique. Elle est même contraire à une véritable démocratie libérale. Il est également nécessaire de souligner que la réalisation d’un projet totalitaire basé sur le culte de la personnalité peut être dans un premier temps effectué par procuration. Autrement dit, l’exclusion du Chef d’Etat actuel des bénéfices de l’amendement comme il est prévu dans l’article 284-2 de la Constitution, ne suffit pas pour justifier la restauration d’une toute puissance présidentielle et en filigrane la possibilité pour un personnage de se perpétué à la tête de l’Etat.

Le contexte actuel est propice à la révision constitutionnelle car il correspond au moment précis prévu dans le titre XIII de la Constitution de 1987 pour la formulation de la proposition d’amendement et son approbation par la représentation nationale (Dernière session de la Législature). Cependant, compte tenu de la vie politique tumultueuse qu’a connue Haïti, les débats de fond n’ont pas eu lieu dans la société et la classe politique bien avant ce moment constitutionnel. De plus, les préoccupations politiques et sociales sont multiples et aussi urgentes les unes que les autres au point que nul ne peut prétendre réaliser dans une sphère suffisamment large des débats sereins sur la problématique constitutionnelle.  Dès lors, s’il ne faut pas rater l’opportunité de réaliser les premiers amendements à la présente Constitution, on ne peut valablement toucher à certaines dispositions de fond faute de consensus suffisant et d’analyses assez approfondies. De même, il est nécessaire pour se rendre compte de la nécessité d’un amendement, d’éprouver suffisamment par la pratique un texte normatif. Or, jusqu’à date la Constitution de 1987 a été très peu appliquée du fait d’aléas politiques divers. Aussi, il y a lieu de n’envisager à cette étape que des propositions d’amendements suffisamment consensuelles et d’en faciliter la mise en œuvre des autres dans le futur par un assouplissement de la Constitution (révision de la procédure d’amendement contenu dans le Titre XIII). Tout en agissant de la sorte, il y a lieu de veiller à ce que la réforme constitutionnelle n’altère la qualité du texte ou ne fasse planer des menaces sur la vie démocratique de l’Etat.

                                                         

i Cet article dispose : « La Loi assure la protection à tous les Enfants. Tout enfant a droit à l’amour, à l’affection, à la compréhension et aux soins moraux et matériels de son père et de sa mère.»

ii Mirlande MANIGAT, Plaidoyer pour une nouvelle Constitution, CHUDAC, 1995,p.34.

iii Guy Héraut qualifie ainsi l’acte par lequel est procédé à l’abrogation d’une Constituant comme préalable à l’élaboration d’une nouvelle spécialement après une révolution ou un changement politique majeur in L’ordre juridique et le pouvoir originaire , Thèse , faculté de droit de Toulouse, Paris, Sirey , 1946 p.323 iv

En France, la réforme constitutionnelle du 17 mars 2003 a fait couler beaucoup d’encre pour son envergure – elle portait sur 15 articles-mais ne concernait que la décentralisation territoriale. Voir Olivier GOHIN , « La nouvelle décentralisation et la réforme de l’Etat en France» in AJDA N°1/2003 , pp.522-528. En Haïti les problèmes qui sont soulevés font penser du fait de leur nombre à la réalisation d’une révision de grande ampleur en un seul temps ou en plusieurs sinon à la nécessité d’adopter une nouvelle Constitution dont le professeur Mirlande MANIGAT s’était fait le chantre, il est vrai en pensant à  un contexte politique plus approprié. Voir Mirlande MANIGAT, Plaidoyer pour une nouvelle Constitution, CHUDAC, 1995.

v Le Centre pour la libre entreprise et la démocratie a notamment entamé une démarche de réflexion sur la réforme constitutionnelle.

vi Voir DEBBASCH et alii, Droit constitutionnel et institutions politiques, p, 481 et le rapport de l’atelier numéro 3 Constitution et pouvoir constituant au VIIe Congrès français de droit constitutionnel, Paris 25-27 septembre 2008, p3.

vii Voir Kemal GOZLER, Le pouvoir de révision constitutionnelle, Septentrion ,p. 198

viii En ce sens BEAUD, La puissance de l’Etat, PUF , p.371, Yann AGUILA, La Conseil constitutionnel et philosophie du droit ,LGFJ, p.37 G.VEDEL,« Souveraineté et supra-constitutionnalité»,Pouvoirs,1993, p.98-99; B. GENEVOIS, «Les limites d’ordre juridique à l’intervention du pouvoir constituant», Pouvoirs,

1993, p.98-99

ix Voir Evanghelos VENIZELOS, La Constitution hellénique révisée de 2001 et l’actualité du phénomène constitutionnel, Revue Française de Droit Constitutionnel 2002/3, n° 51, p.515-536.

x Sur cette question Noriko OFUJI, «Tradition constitutionnelle et supra-constitutionnalité y a-t-il une limite à la révision constitutionnelle ?.L’exemple de la Constitution japonaise, Revue Française de Droit Constitutionnel 2004/3, n° 59, p.621-622

xi Mirlande MANIGAT, Traité de droit constitutionnel haïtien, Volume 1, Presses de l’Université Quisqueya,

2000, p.143

xii RODRIGUEZ, «Art.138-139 Costituzione» in Commentario breve alla Costituzione, V.CRISTAFULLI et alii, Padova , CEDAM, 1990, p813-814